[50]详见《名公书判清明集》卷七，《房长论侧室父包并物业》，中华书局1987年版，第233页。

人类受制于法律，法律受制于情理。[145]参见陈兴良：部门法理学之提倡，《法律科学（西北政法大学学报）》2003年第5期。

原注为尼克松：《六次危机》，第6章。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。[66] 美国法学家博登海默认为：在法律制度实施过程中会出现这样的情形，即解决某个问题的特定方法会有一种令人非同意不可的和不可辩驳的力量，从而迫使法律决策者去接受它。秉持法律准绳，用好法治方式。3.司法裁判以法理增强其说理性 以法理作为审判理据，有数千年的传统，在现代世界范围内已经成为范式。

以法理为中心主题的法理学，必然更加关注传统法律文化。[128]《中华民国民法》，上海文明书局1931年版，第1页。追求执法规范化，执法灵活性必然有所降低，执法成本攀升，打击违法行为的力度有所削弱。

然而，在中国的法学教科书和主流执法研究中，很难见到执政党的因素，党政体制的影响几乎被视而不见。这些国家都实行联邦制，条块关系相对简单。这种贡献既体现为执法工作的量上进展，也体现为执法工作的规范化上的进展。调研中可以经验地感受到，基层执法受到了党政体制的塑造，这种塑造既有体制结构上的，也有政治伦理上的。

总之，由于政治伦理的嵌入机制的塑造，条块结构中的权责不对等现状，虽然在行政上没有被改变，却在话语层面被合理化，从而取得正当性。等到需要强化治理、严格执法时，往往积重难返，虽可使用强力，但会遭遇激烈抵抗。

指标化—竞争性机制的有效性，源自党政体制内上下级之间的依附关系，这种依附关系构成了考核有效性的组织基础。执法摇摆普遍化既与国家执法能力不足有关，也是党政体制的中心工作模式的产物。下级执法机构与上级部门存在经济依附、晋升依附和人身关系依附。无论是条条中的上级对下级执法机构，还是同级党委政府对执法机构，或执法机构对执法人员，其监督和激励都以行政压力为基础，都会采取数量化方式来分解任务，并辅以物质化的评价体系。

其后，地方人大或政府会以法规、规章的形式在制度层面解决专项整治的依据问题，如湖北省咸宁市在决定治超后，市政府就出台了《咸宁市治理车辆非法超限超载工作责任追究办法》。然而，党政体制为何要对基层执法机构施加压力？基层执法机构和执法人员为何会接受权责不对等的制度安排？这些问题的答案，仅着眼于行政是不够的，需要切入政治伦理。在执政党的角度，群众工作涉及党与群众的血肉联系，承担了重要的政治功能，执法是群众工作的一环，粗暴执法、暴力执法自然有损党群关系，较大规模人群反对的执法更是有损党群关系。进入 陈柏峰 的专栏 进入专题： 党政体制 基层执法 。

党的领导不是直接用党的命令来指挥政府，也不是用党组织替代行政和执法机构，而是在宪法、法律和党内法规范围内，通过一系列政治、思想和组织的制度和机制，运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现。主要是地方党政领导召集相关部门负责人召开动员大会，宣布党委决策、组织安排、工作任务、考评办法等，在党政体系内统一思想、凝聚共识、强化形势。

基层执法机构和执法人员需要同时承担法治体系和群众工作体系的双重义务和责任。执法专项行动常常与运动式执法联系在一起，成为有些学者眼中基层执法不符合法治原则的标本。

因此，条块关系复杂而又重要。与此同时，条条中的上级对下级对口职能部门有法定的指导或领导权，下级要服从上级的指挥，下级党委政府也负有配合上级政府部门工作的义务。执法的协商过程，看不到执法机关的单方面决定性，也鲜见国家强制性和暴力性，执法是以法律为基础的再协商，最终结果几乎都是原有权利和利益格局的折扣执行。街头官僚理论从官僚个人、执法环境、官僚组织、执法对象等方面具体解释执法行为。二是存在根深蒂固的部门化利益，固守既有功能分割空间，不愿意触及职责范围之外的事务，对其它部门的入侵有较重敌意，难以自主进行部门合作。在国共内战期间，发展出总前委的机构设置。

不少研究记录了类似的协商过程，包括交警执法、民警执法、工商执法、城管执法等。第四，执法行为规范化，包括执法文书制作和管理、监督检查行为、行政处罚行为、投诉举报的处理等。

例如，在较为庞大的公安部门，专项行动可以将民警、巡警、刑警甚至特警等不同警力聚合，提高执法效度，及时解决紧要问题。然而，作为一种制度性存在，专项行动的存在有其道理：在基层社会，一线执法的低可见性、执法事务的复杂性、执法行为的伸缩性凸显了常规性机制的治理困境，专项行动通过建构目标管理责任制、执法锦标赛机制，来激励一线执法、整合执法资源，弥补常规性机制的不足。

如湖北省恩施市2015年对食药所的药品稽查工作的考核包括三大类：基本项（药品案件查办情况）、加分项（重案大案查办情况）、否决项。如何保障基层执法模式始终符合法治常态，则需要另文深入探讨。

执法工作没有完全在科层体系中有条不紊的推行，而是超越了规范和程序，运用党的政治党政体制如何塑造基层执法影响力和组织力量进行动员和布置，有助于专项整治问题的解决。群众青睐于到地方党政系统反映问题，地方党政必须有所回应，典型方式是开展专项整治。国家制度和组织体系的功能发挥，很大程度上取决于党的组织网络的运行绩效。现代国家的治理尤其依赖话语模式，它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起，是某些支配关系中的不对等。

执法的权威性意志在遭遇挑战时，可以动用国家强制力量予以支持。一些问题常规思路无法解决，往往是到了非常严重甚至诱发恶性事件时，问题才进入党政体制的视野，政策之窗被开启，作为中心工作的综合性执法方案因此呈现。

中国共产党在政治伦理上向来强调政权的人民性，强调走群众路线，不忘初心，永远坚持立党为公，执政为民。改革开放后，中央一度讨论过党政不分问题，但很快又强调党的全面领导。

其逻辑前提是，在党的思想领导下，经过政治思想教育的普通群众也可以掌握正确的理论武器，拥有正确的立场、观点和方法。（二）块块治理协同的步骤和机制 条条的推进机制下，有些问题长期得不到解决，或因执法难度大未能及时解决，已经变成大问题，正常条件下难以解决。

这些具体工作有时单独开展，有时则是不同部门联合执法。目前，执法专项行动可能是除了巡查、处理举报等日常性工作之外，各类基层执法机构的最重要任务。随着中国法律日趋完善，社会生活的几乎所有方面已有法律法规加以规范、引导和约束。这种背景下，执法必须坚持规范化和专业化。

地方党政在不同条条下达的诸多执法任务中选取最紧迫的作为中心工作，动员一切体制力量予以应对。（二）执法动员体制化 在条条的执法推进机制和块块的治理协同机制中，执法动员都表现出体制化特征，体制内的执法人员遵循既有职能分工，被要求完成本来属于日常工作却在一定时期凸显而亟需治理的任务。

例如，美国的联邦和州分别通过各自的机构履行法定职权，两者在各自的权力范围内平行存在，互不隶属。党委（党组）领导是指党在各级国家机关、人民团体、企事业单位内部建立党组织，发挥核心领导作用，即所谓总揽全局，协调各方。

政治伦理的嵌入机制 （一）条块结构的问题 条条的执法推进机制和块块的治理协同机制，两者功能互补，但条块结构并非完全自洽，其中的问题使政治伦理有其用武之地。（一）专项行动常态化 受条条的执法推进机制塑造，专项行动已经常态化。